北京日报客户端 | 记者 武红利
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市政协围绕完善养老服务政策专题协商议政
委员“对症开方”解超大城市“养老忧虑”
北京常住老年人口约465万人，占常住总人口的21.3%。如何更好满足老年人对晚年美好幸福生活的更高期待，已经成为超大城市治理的一道“必答题”。
养老制度框架日益健全、服务体系日臻完善、服务能力逐步增强……新时代十年，本市持续改善养老工作，建立基本养老服务政策保障体系，让养老服务基本覆盖老年人周边、身边、床边。
3月15日，市政协“完善养老服务相关政策，推进养老事业健康发展”调研组赴密云区河南寨村1号幸福晚年驿站开展调研。市政协供图
坚持围绕中心、服务大局，市政协形成了养老协商议政“连续剧”。今年，围绕“完善养老服务相关政策，推动养老事业健康发展”这一重点协商议题，市政协组建了1个总调研组和8个分专题调研组，深入10个区30多个点位进行“沉浸式”调研，在形成7万字报告基础上召开议政性常委会会议专题协商议政。
机构养老“一床难求”与床位闲置并存、养老助餐供需有“温差”、安宁疗护供不应求……委员们深入剖析制约养老事业健康发展的突出问题，“对症开方”破解超大城市“养老忧虑”。
现状
本市养老工作持续改善
建立基本养老服务政策保障体系
市政协调研认为，新时代10年，北京养老工作持续改善，在兜底保障、设施建设、标准制定等方面走在全国前列。
具体而言，本市建立了基本养老服务政策保障体系，初步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养康养相结合的养老服务框架，依托市、区两级养老服务指导中心、街道（乡镇）养老照料中心、社区养老服务驿站，构建形成了四级和覆盖老年人周边、身边、床边的养老服务管理体系，推动居家老年人周边有餐有医、身边有床有助、床边有护有康。
社会力量成为北京养老服务市场的主力。据调研了解，本市将养老机构设立行政许可改为备案制；对社会服务机构，准许设立多个不具备法人资格的服务网点。针对各类养老服务机构出台建设、运营等分类支持政策；连续3年开展万名养老护理员职业技能培训行动，建立毕业生入职奖励、养老护理岗位奖励津贴制度。开展服务质量星级评定，引导市场主体提升养老服务质量、规范服务行为。同时出台了一系列政策文件，明确监管主体、内容、方式以及监管对象的法律责任，建立养老服务机构准入、退出机制，不断完善养老服务综合监管体系。
财政投入持续增长发挥了基础牵引作用。调研表明，近年来北京市、区两级财政投入养老服务的资金持续增长。财政投入主要直接用于老年人的各种补贴，约占养老服务专项资金的八成，其余则用于养老机构建设、运营补贴和养老服务人才补贴。
焦点1
现象：“一床难求”与大量闲置并存
委员建议：以需定供推动养老驿站规模化连锁化运营
目前，北京共有571家养老机构，11.2万张养老床位。调研组发现，养老机构床位总体入住率仅38%，“一床难求”与大量闲置并存。这背后“买不到”“买不起”“用不好”问题交织。
“养老机构收费与老年人承受能力存在明显差距。”市政协常委，市总工会党组成员、副主席赵丽君说，全市养老机构月均收费约5500元，重度失能失智老年人入住机构收费普遍在7000元以上，而多数老年人月均可支配收入在5000元左右。
也有委员提出，养老服务设施布局与老年人需求存在空间错配。三分之二以上养老机构及床位在郊区，但四分之三以上老年人住在城区。此外，全市99%以上老年人选择居家养老，与之配套的居家养老服务供给结构失衡。
为了让更多老年人享受养老服务，赵丽君建议，加强顶层设计，将普惠养老服务作为养老事业发展的重点。根据城镇居民可支配收入、退休金水平等，确定普惠养老机构床位价格。以家庭收入和身体状况为基础，制定入住普惠养老机构的资格标准。
“养老驿站立足于社区，在养老机构中离百姓最近，在就近就便提供养老服务上具有独特优势。”市政协常委、中国劳动关系学院酒店管理学院执行院长许艳丽则认为，应推动养老驿站运营主体实现规模化、连锁化运营，可以由街道（乡镇）养老照料中心承接服务区域内社区养老驿站的建设运营，也可以由一家符合条件的运营主体经营多家养老驿站。同时，建议政府进一步制定和完善养老驿站评估体系和标准化运营体系，督促养老驿站提升运营水平和服务质量，规范和引导养老驿站的准入与建设。
居家适老化改造是养老服务走近老年人的“最后一米”。市政协常委、民建市委专职副主委苏健建议，在老年人口密度较高的东城区、西城区，加快建立特殊困难老年人居家适老化改造工作台账，加强相关工作的监督，确保政府保障“兜得住”。同时，探索出台针对新建住宅公共空间和居家环境的适老化强制性要求和北京居家适老化改造的市场标准，并加强全社会对老年人“防跌倒”重要性和居家适老化改造必要性的普遍认知。
焦点2
现象：养老助餐服务供需有“温差”
委员建议：尽快搭建全市统一的养老助餐服务平台
养老助餐服务解决的是老年人因身体等原因在买菜做饭上面临的困难。截至今年4月，北京已建成1489家养老助餐点，覆盖社区村3894个、约220万老人。
但目前，养老助餐服务在需求和供给上有“温差”。调研组发现，需求侧，2022年，全市接受养老助餐服务的老人仅占常住人口的2.1%，养老助餐服务还没有成为被社会普遍接受的用餐形式，不少老年人更希望其是免费福利。供给侧，市场反应不积极，参与意愿不强，参与主体有限。在提供养老助餐服务的主体中，养老机构占74.4%，社区村老年餐桌及机关企事业单位食堂占13.1%，餐饮企业只占12.5%。
3月24日，市政协“推动养老助餐服务发展”分调研组赴东城区长者食堂开展调研。市政协供图
“随着老龄人口的增加，养老助餐服务需求增长是大势所趋。”市政协常委、民进中央委员、市残疾人联合会执行理事会原理事长吴文彦建议，搭建全市统一的养老助餐服务平台，动态反映需求与供给，实现全市数据全市共享。
调研发现，本市农村养老工作取得长足进步，农村地区已建成86家老年餐桌，存在实际需求量少、盈利难度大、居住分散、送餐成本高等问题。市政协常委、九三学社市委专职副主委左小兵建议，调整农村社会养老服务的定位，抓住“基本、基础、基层”关键，提供特色服务和专业护理，更好满足刚性需求。同时，帮助中老年人树立现代养老观念和消费理念，加深对社会养老服务的认识，并通过完善政府购买服务制度、拓展老年福利政策等措施提高老年人的购买力。
如何更好发挥市场主体作用？也有委员建议，由餐饮企业、养老机构、机关企业食堂等具有较大规模食品生产经营能力的主体负责制餐，由养老驿站发挥贴近社区的区位优势负责分餐、提供场所供老年人用餐或者送餐，构建起制餐-分餐-就餐或送餐分工协作的养老助餐服务格局。
焦点3
现象：医养结合服务保障水平有待提升
委员建议：将养老机构内设医疗机构纳入医联体管理
医养结合服务保障能力，是老年人是否选择机构养老以及选择哪家机构养老的一个重要因素。调研组发现，截至2022年底，本市内设医疗机构的养老机构有189家，占养老机构的36.6%，但内设医疗机构能够成为定点医保单位的有限，无法解决老年人医保报销问题制约了老年人对机构养老的选择。
在西城区旧煤厂改造而成的养老机构里，老人们享受家门口的养老服务。邓伟 摄
对此，有委员建议，推动将养老机构内设医疗机构纳入医联体管理，在提升其医疗服务能力和水平的同时，利用医疗联合体内部资源等为老年人提供一体化、连续性服务，实现医疗、康复、护理、养老资源的高效协同。还应就公立医疗机构与辖区内养老机构建立结对合作协作机制做出刚性制度安排，合理确定双方权利义务责任，将原有签约约定的日常诊疗、健康监测、转诊等约定义务变成法定义务，并将该义务履行情况作为政府给予医疗机构资金等支持的前提。同时，允许医疗机构按照成本收取上门服务费。出台政策鼓励现职医生每年度有相应时长在养老机构内设医疗机构执业。
焦点4
现象：长护险极大缓解重度失能家庭照护压力
委员建议：加快推动长护险在全市落地
实施积极应对人口老龄化国家战略，建立长期护理保险制度，是党中央国务院作出的重要决策部署。2020年9月，石景山区成为本市唯一国家批准第二批试点地区之一。
调研显示，经过两年多的实践，石景山区已初步形成可复制、可推广的长护险落地经验。截至2023年5月，参保42.7万人，累计待遇享受4047人，实时待遇享受2308人，重度失能家庭照护压力和经济压力得到极大缓解。
市政协委员、民革市委常委、石景山区医疗保障局局长李凤芹建议，尽快批准在全市域范围内推行长护险，加强相关政策统筹协调，加快建设多元筹资机制，完善护理服务体系建设，统一失能评估标准。
也有委员建议，完善多元筹资机制，除单位、职工或者居民个人的医保缴费外，有计划地将社会慈善捐助、福利彩票资金等引入长护险基金，使其形成稳定、可持续的资金来源，减少对医保基金的依赖。并推动民政、医保、残联等部门的失能评估结果互认，减少评估资源浪费，减少社会负担。
焦点5
现象：安宁疗护服务供不应求
委员建议：建立安宁疗护服务网络
安宁疗护是为疾病终末期患者，特别是高龄老年人在临终前通过控制痛苦和不适症状，提供身体、心理、精神等方面的照护和人文关怀，以提高生命质量，帮助患者舒适、安详、有尊严离开的关怀服务。
“当前，安宁疗护服务供给还无法满足市民需要。”市政协常委、民革市委委员、首都医科大学附属北京世纪坛医院急诊科主任王真关注到，截至2022年底，北京注册提供安宁疗护服务床位仅650张，绝对数量不足。且大多数人不了解安宁疗护，更不知道哪里提供安宁疗护服务。部分人认为安宁疗护等于放弃治疗，是不孝、不爱的表现，对安宁疗护的接受度低，甚至存在抗拒心理。
“应扩大安宁疗护服务供给。”王真建议，根据老年人特点和情况，以需求为导向，由市卫生健康部门牵头，统筹做好全市安宁疗护服务资源的规划和布局，依托综合性医院、社区卫生服务中心、养老院等设立安宁疗护床位，建立医疗机构、社区和居家相衔接的安宁疗护服务网络，出台专门政策措施，支持和引导社会资本从事安宁疗护服务。还应加强安宁疗护的宣传力度和社会引导，开发形式多样、内容丰富的宣传材料，面向老年人及其照护者开展生命观教育进机构、进社区、进家庭活动。在医学院及各级学校开展安宁疗护相关课程与科普讲座，普及安宁疗护知识，提高对安宁疗护的认知。
针对安宁疗护队伍建设有待提升等问题，有委员建议，设立安宁疗护教育培训基地，对从业者开展针对性培训，建立多学科团队共同开展安宁疗护服务模式。探索建立安宁疗护服务专业技术人员资质认证体系与激励机制，吸引更多医疗卫生人才从事安宁疗护工作。
焦点6
现象：养老护理力量不足
委员建议：尽快开放养老护理员职业技能考试通道
人才短缺正在制约养老事业的发展。调研发现，本市户籍人口中有26.5万重度失能失智老年人，养老护理人员约1.45万人，二者比例为18:1。按照国际通常标准，失能老年人与护理人员比例在３:１范围内比较合理。
调研组认为，随着人口老龄化程度进一步加深，护理人员缺口有进一步扩大的可能。且养老机构内设医务室鲜少有常驻医生，医养结合同样遭受人才瓶颈。
对此，有委员建议，尽快开放养老护理员职业技能考试通道，解决护理员享受补贴的资质认证问题。推进养老服务专业“双证书”制度，鼓励职业院校学生在取得学历证书的同时参加职业技能鉴定，并与养老机构对接，打通入职和发展通道。鼓励执业护士、家政服务员、健康管理师等职业的人员申报养老护理员技能等级认定，拓展养老护理员入职渠道。
在完善养老服务人才补贴制度方面，委员们建议，加强补贴发放政策的延续性，稳定从业人员预期，发挥政策的长期引导作用。还有人提出，应持续开展“养老服务机构院长及护理员培训”项目、“养老护理员职业技能提升”专项行动、养老服务人员职业技能大赛等，提升养老服务队伍专业化、职业化水平。选取部分街道、社区开展“时间银行”互助养老服务模式试点，提倡社会慈善组织、社工、社区志愿者、学生和低龄健康老年人到社区养老驿站提供志愿服务、互助服务，缓解养老护理力量短缺。
焦点7
现象：北京养老服务网上线当日“流量爆表”
委员建议：打造养老服务“一网一端一平台”
6月28日，“北京养老服务网”上线第一天，就迎来了“流量爆表”，访问量144.8万次，注册用户1244人，同步上线的北京养老服务网小程序访问量13.23万次。
这个网站汇集了北京市574家备案养老机构、11.3万张养老机构床位、1469家养老服务驿站、1476家养老助餐点的详情介绍，实现了从“查找”“预约”到“咨询”“办理”的一站式、全流程服务，方便老年人随时随地了解“家门口”的养老服务资源。
如何让科技更好赋能养老事业是委员们此次调研协商的重点。有委员建议，打造北京养老服务“一网、一端、一平台”，向社会提供养老服务政策、服务资源运营情况以及服务质量星级评定、监管信息等，降低老年人及其家属的查询成本，便利养老服务提供方及时获知养老服务需求。搭建全市养老服务综合监管信息化平台，推动市、区、街道（乡镇）等纵向信息和部门间横向信息的数据共享和智能应用，实现养老服务各类事项全流程监管、服务内容全要素记录，提升养老服务管理和监管水平。强化政产学研用联合，扶持壮大养老智能制造产业,扩大适老化智能终端产品供给。探索出台北京居家适老化改造的市场标准，助推居家适老化改造，重点为独居空巢老年人家庭增加智能监测设备、紧急救援设施等，在居家适老化改造清单中增加更多智能化、智慧化产品和服务。
焦点8
现象：养老诈骗案件数量呈上升趋势
委员建议：不动产交易中心加强对老年人主动提示
调研组以北京市第二中级人民法院为主要平台，重点梳理了涉老审判案件的主要类型及矛盾纠纷化解重点。司法实践显示，近年来养老诈骗案件数量呈上升趋势，犯罪呈现出有组织有计划、诈骗手段更新快、受骗人数多、追赃挽损难等特点。老年人普遍证据意识不足，维权意识和能力偏弱，一旦进入诉讼程序，往往面临举证困难的窘境。
委员们建议，完善法律和政策保障，加大老年人合法权益保护力度。市政协常委、致公党市委委员、市第二中级人民法院副院长廖春迎提出，修订《北京市老年人权益保障条例》，推动建立行业信用约束机制，将严重侵害老年人权益的经营者列入市场准入黑名单，将有能力赡养而拒不赡养老年人的违法行为纳入个人社会信用记录，发现涉嫌违法犯罪线索的，及时移交公安机关。
也有委员建议，公立养老机构、不动产交易中心、公证处等在办理签订涉老赡养协议、赠与协议，订立遗嘱或房产过户等事宜时，要主动提示老年人可拨打12348热线寻求法律帮助，有条件的，可以设立法律服务驿站，安排律师提供现场咨询，做好涉老矛盾纠纷的预警、排查和化解。
焦点9
现象：京津养老项目向河北延伸布局
委员建议：促进京冀医疗资源对接共享实施补贴“随人走”
跨省养老正成为许多京籍老人的选择。与北京通州区一河之隔的河北廊坊三河市燕郊燕达金色年华养护中心，是首批京津冀养老工作协同发展试点单位之一，吸引了许多北京老人入住。
推动京津养老项目向河北具备条件的地区延伸布局，是京津冀加快推进公共服务共建共享的重要方面。市政协调研发现，目前河北廊坊市北三县主要有5家养老机构承接京籍老人，两地养老合作空间和潜力有待进一步挖掘。
委员们建议，采取多种措施，促进京冀两地医疗资源对接共享，引导北京优质医疗资源辐射环京河北地区，提升环京河北地区医疗服务水平，增强这些地区对京籍老年人选择养老的吸引力。打通补贴通道，实施补贴“随人走”的政策，让更多承接京籍老年人入住的环京地区养老机构享受与在京机构同等的运营补贴。强化养老服务的属地责任，空间资源紧张、无法在当地解决养老服务供给的区应当主动作为，加强与环京地区的对接合作，在更大的空间范围内谋划解决老年人养老问题。